美国总统制

1. 创造总统制
   1. 开国总统
      1. 华盛顿的威望和魅力，让人们在设计行政时，增加了信心，授予了总统更多的权力，最后将总统制设计成独立于国会的机构，促进于分权政府的发展；
   2. 创制伊始
      1. 历史
         1. 1781年创建过一次松散的中央政府（首次建国），制定过一份《邦联条例》，在实际运作过程中，发现缺陷太多，未达到预期的作用；
         2. 最初的草案是由国会选出中央政府，但最后的方案改为由独立选举产生中央政府；因为由国会选举总统的话，导致行政机构无法真正独立于立法机构；
         3. 代表们分成了四个委员会，分别是全体委员会、细则委员会、未决事务委员会、文本委员会；每个委员会职责不同
            1. 其中的未决事务委员会特别有意思；专门负责有创意的处理前面的细则委员会搞不定的问题；
      2. 遴选机制
         1. 关于是否独立选举行政机构，分为两派，二者分歧很大，；
         2. 最终妥协的方案是发明了智慧的选举人团制度（不过这个制度在今天已不再合时宜，弊端越来越大）；
      3. 一个还是多个
         1. 由于《邦联条件》失败在先，多数代表反对多位行政长官；
         2. 辩论后，6月4号首次投票即以7比3表决通过单一行政首长的方案；
      4. 任期和续任
         1. 辩论后投票通过定为四年，但没有就连任次数做出规定；
         2. 华盛顿拒绝出任第三任，为后续定了惯例；直到1940年被富兰克林罗期福打破，他做了三任，之后他在第四任上去世；
         3. 随后在1951年，两个任期的限制写入了宪法；
      5. 职位解除
         1. 弹劾：叛国、贿赂或其他重罪或轻罪
         2. 弹劾由两院发起；众议院负责发起弹劾工作，参议院负责审判，由大法官主持，需要三分之二数票通过，目的是为了避免受党派偏见影响；
      6. 分配和界定权力
         1. 宪法的权力规定顺序为：国会、总统、司法，遵循了从法律的制定，到执行，再到审查的一般过程；
         2. 因此，无须详细规定总统的每一项权力，因为他的权力来源于前面的立法；这个机制非常具有拓展性；
         3. 没有立法的事项，则无权力；
      7. 人事任命
         1. 总统有提名的权力，在获得参议院同意的前提下，任命合众国的官员；
      8. 军事
         1. 总统为陆海军总司令，拥有指挥权；国会则有宣布战争的权力；
         2. 国会拥有将低阶官员的任命权授予他人的权力；
      9. 缔结条约
         1. 总统拥有在参议院三分之二多数同意下，缔结条约的权力；
      10. 立法角色
          1. 对于两院通过的法案，总统具有否决权；但是，两院在达到三分之二票数后，也有反否决权；
          2. 总统可以整合行政官员的建议，形成提案，提交到两院进行审批；
          3. 总统有不定时汇报国家情况的义务；后来发展成现在一年一度的国情咨文；
   3. 结论
      1. 将行政机构彻底的独立了起来，形成一个分支，首创了分权机制；
      2. 虽然行政机构被赋予了很大的权力，但其力量和效力需要基于其他分支的协调方能够实现，即通过分立达到联合的理念实质；
      3. 开国元勋当时的目标并非为了创建总统制政府，而是为了实现有效的政府；只是这个目标的实现，刚好采用了总统制的方式；
2. 总统制就位
   1. 国会总统制
      1. 最早的方案；行政不独立，依附于国会；
      2. 虽然最终没有使用这个方案，但它也给早期的几位总统传递一种信号，即国会对行政首长权力的警惕性；
   2. 分权总统制
      1. 分权的机制让国会和总统之间互相羁绊和制衡，需要互相磋商才能完成权力的使用；
      2. 宪法就总统权力界定的模糊，意味着总统需要在权力网络中不断定位和调整自己；
   3. 长久的考验
      1. 官员不可避免的分成两类群体， 一类是短期停留的，一类是长期任职的，例如终身任职的法官、文官和技术官员，后者呈现指数增长的趋势；稳定群体的增长，也体现了政府治理社会能力走向成熟的要求和标志；
      2. 第一任总统对后世影响深远，因为将由他来界定纸面上的宪法条款，如何在现实中进行落地；华盛顿和亚当斯对此非常谨慎，很好的完成了这个任务；
      3. 早期总统在如何应对并管理全国事务方面，其面对的挑战很大；但随着时间推移，经验的不断积累，尤其是在二战之后，这一问题已经得到了解决；现在白宫有各种各样的几百名助理，协助和支持总统对外和其他权力机构进行联络，他们相当于总统的触手；
   4. 适应环境
      1. 铁打的政府，流水的领导权；每任总统都需要面对所有前任以及国会制定和通过的政策；
      2. 前任政策、对外战争、经济危机、财务赤字等，这些都将成为新任职者必须面对的挑战；
   5. 前任的影响
      1. 以多大的优势获得大选，反映着民众对变化的追求的热切程度；
      2. 差额越大，总统越可以有信心开创大胆的改革；
      3. 差额越小，则总统需要小心的维持和平衡各方的不同利益；
   6. 结论
      1. 每任新总统，都需要就如何就职做出审慎的判断；这是一项棘手的任务，其中有很多不可控的外在因素；
3. 选举总统
   1. 不断演变的体系
      1. 由于存在大量的问题，在早期难以提前想到，随着时间推移，这些问题开始涌现，对这些问题的解答，使得体系开始不断进行演变；
   2. 国会党团会议
      1. 由具有相似思想的众议员和参议员组成；目的在于提名总统候选人；
      2. 1824年，由于候选人未获得过半数票，因此转移到众议院进行一州一票的选举；由于第4名的退出并转而支持第2名，从而使用第2名超越第1名最终获胜，之后第2名任命了第4名做为副总统；这次的选举非常有争议，同时也触发了对选举机制的改革议题，结束了国会党团会议的提名方式；
   3. 政党全国代表大会
      1. 1824年的选举标志着开国元勋一代的结束；民众并不支持国会议员控制他们对总统的选择权；
      2. 各政党开始召开自己的代表开会，进行候选人的提名；
      3. 民主党规定候选人需要得到三分之二票数，因此有一半的概率要进行多轮投票，直至1936年该规则废除；之后至今，只发生过一次多轮投票；
      4. 共和党自始自终使用简单多数的规则，但也有一半的概率出现了多轮投票；不过与民主党的区别在于其轮数要少得多；
      5. 当全国代表大会不再有悬念后，它失去了对公众的吸引力，主要作用变成团结全党，展开全面的竞选工作；
   4. 总统初选
      1. 总统初选制度的完善，是全国代表大会失去悬念的主要原因；
      2. 从最初国会党团会议，到全国代表大会，到初选制度普及，其背后本质在于，随着选民群体的扩大，整体趋势不断往选民要求更多自主权力的方向发展；
   5. 政党：赢得选举
      1. 宪政体系的设计（联邦制、三权分立、选举分离、制衡原则、两院制、不同任期、选举人团等），决定了政党的生存环境，以及最终可能呈现的形态，包括无意识形态、利益驱动、以选举为基础等特质的松散组织；党员身份主要出于自我认同；
      2. 政党的目的在于赢得三大选举（众议院、参议院和总统）；共和党倾向保守，代表商业利益；民主党倾向自由，代表劳工利益；
      3. 任期的分割使得每2年所有众议员和三分之一的参议员会被重新选举，这间接导致了地方利益经常会超越党派忠诚；
   6. 持续的检验
      1. 民意调查工具成本降低，国会微弱优势的常态化，使得总统需要借助于更多来自公众的评估，来提高其在国会中的影响力；
   7. 谁是赢家？
      1. 大部分情况下，绝大多数总统都是以微弱的优势胜出；即使如此，他们在入选白宫的时候，也面临着两院或者至少一院由反对党控制的局面；
      2. 当选总统只是得到了职位和体制地位，仅是施展权力的第一步，在入主白宫后，还需要加强自身的地位，以便获得足够的政治资源进行统治；
   8. 以其他方式成为总统
      1. 如果现任总统去世，或者离职，副总统将自动被任命为新总统；但他们很难在短时间内做出改天换地的行为，毕竟得力团队的组建需要时间；
4. 担任与连任总统职位
   1. 顶层位移
      1. 在19世纪的大部分时间里，政治分赃制非常普遍；对党人的任命，深入到各个部门和机构中；
      2. 随着《彭德尔顿法》的通过，建立了职业的公务员机构，从而将人事任命限制在了高层领导的职位上；
      3. 在总统任命的主要政策职位和私人幕僚中，多元化的人事任命，包括保持政党、种族、性别的多样性，越来越成为主流的做法；
         1. 原因：内阁多样性成为了评价总统人事任命能力的一个标准；
   2. 从竞选到治理
      1. 竞选和治理很不同，前者强调竞争，后者强调合作；但二者也有一定的关联；
      2. 竞选提供了政策的重点，让竞选者为治理做好了一些热身的准备；
      3. 治理也会反过来影响竞选，因为很多问题会在治理的过程中浮现出来，从而成为了竞选的议题；
   3. 启动：过渡期
      1. 一般有十个星期的时间来组织和准备其直属机构，包括设置政策重点，进行人事任命等；其中人事任命是大家关注的重点；
      2. 过渡期很有挑战性
         1. 大多数人事任命会得到有效执行；
         2. 被提名人需要在通过联邦调查局的背景调查；提交详细的财务公开表格，由参议院进行审查，接受听证会的质询，由媒体和利益集团密切监督；
         3. 任命需要考虑对方党派反对的可能性，尽可能达成一致意见；
   4. 人员流动：重塑总统制
      1. 各直属机构的人事任命完成后，新团队就位，但由于团队是新组建的，以前没有配合过，一开始难以有效配合，形成合力，需要时间磨合；
      2. 一般来说，任职人员会对现存政策表现更多的忠诚，而非总统的改革议程；
      3. 为总统服务是一项临时性的工作，流动率挺高；原因：工作要求苛刻，各种批评不可避免，收入却很低；
         1. 这个现象从克林顿之后开始有所改善；
   5. 第一任期和第二任期
      1. 第一任期有很大的压力需要满足各路人马的期望；第二任期由于这些压力已经减轻，所以一般拥有比较大的弹性；
   6. 结论
      1. 总统制是一个动态的机制，它不断被重新塑造和调整；
      2. 由于分权原则，使得总统制的动态调整，能够保持在一个可控的范围内，不会引起剧烈的变化；
      3. 整体来说，总统制经历的各种变化，都反映了社会、经济和技术的变迁；
5. 衔接并领导政府
   1. 政府规模
      1. 文职机构
         1. 15个内阁部门
         2. 59个独立机构和公司
         3. 51个各种委员会和理事会
         4. 4个准官方机构和多边或双边组织；
      2. 军队机构（即国防部）
         1. 3 个部门，每个军种对应一个部门
         2. 16个部局
         3. 若干作战部和野外行动部门；
      3. 联邦雇员：文职约267万人；军队约105万人；
      4. 收支：2004年的数字
         1. 收入约18000亿美元，支出约23000亿，赤字5000亿；
         2. 支出占GDP比重为20%；
         3. 联邦总负债为75000亿，债务与GDP占比为65%；
   2. 与谁衔接？
      1. 内阁各部及主要机构
         1. 总统有权任命各行政部门、行政官员和主管；
      2. 独立委员会
         1. 国会设置的多个政策领域的委员会，这些议题被认为不宜受党派之争的影响，例如证券、银行业、利率、贸易、航运、通讯和劳工关系等
         2. 其中最主要的是联邦储备体系，即美联储；
         3. 总统可以任命委员会主席，但不能免除其他职务，主席的任期超过总统的任期；
         4. 为了兼顾两党平衡，任何一党的成员优势不能超过1人；
         5. 虽然总统可以通过人事任命来影响政策，但委员会独立性的威胁，更多来自其对自身主管产业的特殊照顾将引起的后果；
      3. 其他分支
         1. 总统可以提名任命联邦法官，参议院可以“建议和同意”任命；
         2. 但法官是终身任职制，除了出现空缺，不然总统不一定有机会提名和任命；
         3. 每个政党都想在国会中控制更多的席位，因此政党领袖需要总统提供支持；反过来，总统的提案也需要获得国会本党成员的支持；
      4. 媒体
         1. 媒体认为自己有义务告诉民众总统的所作所为；
         2. 媒体和总统之间是相互需要，又相互对抗的关系；
      5. 其他政府
         1. 绝大多数地方政府都会接受使用联邦的资金；2003年，给地方政府的拨款金额达到4000亿美元；大约占政府总支出的三分之一；
         2. 拨款约有八成用于医疗补助、收入保障、交通运输和教育方面；
         3. 由于地方与联邦有密切的资金关系，如果总统想做出改革，则大概率会遇到地方民众和家庭的抵制；
         4. 国务院是处理对外关系的主要机构；总统有权任命大使；使馆的多数人员为驻外事务处的员工；
         5. 国务院通过旗下的国际事务局来维持与国际组织的关系；
      6. 小结
         1. 总统通过人事任命来施加影响；但是各机构都有一些常任官僚；被任务的官员与常任官僚中的卖家不可避免存在紧张关系；
         2. 总统的挑战在于如何利用专家的经验来推行自己的施政方案；
   3. 是否胜任
      1. 总统办事机构下属多个委员会和办公室，辅助总统进行管理，一些单位主要提供咨询服务，一些单位负责协调主要的政策决定；
      2. 办事机构中，最重要的是行政管理和预算局，其职责包括：准备和管理预算、评估政府表现、提出改革提案、批准立法提案；
   4. 核心圈子
      1. 白宫办公厅是白宫助手的核心圈子；该圈子由深受总统信任的各种幕僚组成，其中许多人都是跟随总统到华盛顿就职的；
      2. 他们一般会站在总统利益的角度，关注形势，考虑问题，为总统提供信息和建议；
   5. 副总统
      1. 在就职前，副总统即已经被总统选定；总统一般出于帮忙获胜的角度来选择搭档；
      2. 近年来，总统和副总统的工作关系变得亲密和富有成效；原因：总统开始挑选能够弥补自身弱点的搭档进行有效的行政管理；
   6. 总统分支
      1. 做为总统幕僚的白宫办公厅，形成了一个独立的行政分支；有时他们会与总统任命的内阁和正式机构中的官僚带来冲突和干扰；
      2. 总统的挑战：确保幕僚为自己服务，避免幕僚变成公众人物、防止信息泄露、维持忠诚度、避免懈怠等、
      3. 这个分支在工作时间和职务内容上，经常容易变得没有限制，因为总统对他们的期待经常很大；
   7. 小结
      1. 当总统就任后，随着时间推移，其团队对工作越来越上手的时候，寻求连任的时间开始到来，部分人员需要开始分配时间竞选；一切又将被打乱；
      2. 衔接和领导政府，是一个需要耐心和技巧的动态过程；
6. 工作中的总统：制定法律与推进政策
   1. 与国会共事
      1. 总统指定议事日程并提议应该完成的事项，国会在根据设议程进行的立法活动中，代表选区的利益；官僚机构执行由国会通过并经总统签署的法律；法院裁定对法律的挑战和法律的执行；
      2. 每任总统由于不同的过往经历，在担任总统的时候，对自身的职责有不同的理解，根据自身的兴趣和优势，他们会将自己的工作内容定位在不同的方向上；有些着眼未来，有些注重外交，有些追求正确，有些擅长妥协；在不同定位之下，总统与国会就会呈现不同的关系，有些是密切合作式的，有些则并不关心；
   2. 权力类型与权力环境
      1. 政策内容
         1. 主要有两大类议题：国内议题和对外议题；前者是国会关心的重点，后者则总统有大得多的自由裁量权；
         2. 各种议题大类下，国会和行政机构中，都存在一个组织机构，这些机构会关照会政策影响的委托人，委托人则会游说国会和政府，让双方支持自己的观点；
         3. 当不同政党控制着政府的不同分支时，并不必然导致政府瘫痪；通过的法律数目也没有明显区别；但会给总统的议程主导性带来影响；分裂时，总统就需要花费更多的时间争取反对党的支持；
         4. 在对外和国内安全政策方面，总统拥有很大的自由裁量权；国会初期并不会干涉总统的决策，但如果总统的决策在后续带来了消极的后果，则会导致国会发起对总统裁量权的限制；
      2. 政策类型
         1. 多数决策可以分为四大类型：新倡议、现有项目的渐进式调整、已入册项目的重要改革、危机反应；
         2. 新倡议最有可能来自于行政机构，并于就任时提出；相比过去，新倡议通过的难度非常大，原因：已入册项目的高成本，使得新倡议没有空间；因此新倡议需要包括新型的资金筹措方案，或者消减其他开支的提议；
         3. 渐过式调整是主要特征；原因：一旦项目入册，它便像是一个生命体一样，会开始自动生长；遏制支出的唯一有效途径是改变受理资格，但此类型提议风险很大，有可能引发政治风暴；
         4. 当出现一些重大的外界变化时，总统偶尔也会冒险对现在项目提出重要改革；在社会保障、移民、福利等领域提出改革，有非常大的政治风险；
         5. 危机反应：总统做为行政机构首长，在危机发生时，不可避免要承受人们的全部期待；人们会评价总统的应对是否有效；
      3. 政策过程
         1. 问题界定：总统处于引导民众对某个议题进行关注的有利位置；
         2. 议程设定：当本党在国会中占多数时，总统有议程设定的主导权；反之则需要跟反对党进行磋商；
         3. 形成备选方案：议题一般缺乏详细的规划，其落地需要依赖于行政官僚中的专家；因此，一般由总统先利用专家，提出着手点；但总统很少寄望于国会能全部批准他们的备选方案；
         4. 项目合法化：备选方案得到批准的过程，即立法；一般在批准前，需要两院多方反复磋商和妥协，时间可持续数月甚至数年；
         5. 政策执行：
            1. 国会通过法案后，部分指令可能不够明晰，此时州和地方政府往往具有很大的自由裁量权；新的大规模项目经常需要数年才能得到有效执行；
            2. 应对大型灾难，不分情形的总统问责制（原因：将责任归给最适合于作出变革的官员）
         6. 政策评估：各个分支都会参与其中，包括：负责项目执行的行政机构、白宫管理与预算办公室、白宫幕僚、总统设立的专门调查委员会、国会委员会、法院、传媒、游说团队、智库、公共兴趣或监督团队等；
      4. 政策协调
         1. 预算过程
            1. 行政机构流程
               1. 筹备：3月-2月，历时近年；总统、白宫管理与预算办公室、各行政机构之间不断的改进和磋商；
               2. 提交：1-2月，备妥预算咨文，并提交到国会；
               3. 更新：7月，总统提供中期审查意见；
            2. 国会流程
               1. 筹备：1-4月，对当前预算和总统预算的审议和分类过程；
               2. 决议：4月，通过预算决议；
               3. 协调：6-9月，作出调整以满足预算目标的程序；
            3. 官僚机构阶段
               1. 执行：10月-9月；各机构执行由国会授权与拨款的项目；
         2. 由于总统在预算筹备阶段的优势，以及拥有否决权，使得其在与国会的预算抗争方面，胜多败少；
   3. 战后时期的结果
      1. 不同总统在任期时期，可能遇到的危机是不一样的，但危机不可选择；危机时期任职的总统通过获得的评价较高；但差别并不一定在于总统自身的素质差异，更多是时势；
   4. 结论
      1. 政府自身具有一种动力，它并依赖于白宫中的主人是谁；在职总统协助和维持这种动力，加速一般变化，并回应意外的事件；
      2. 总统工作最为显著的需求是灵敏性和适应性；因为分权政府的本质，使得总统需要花费很多时间进行不同机构之间的协调；
      3. 以危机形式出现的事件，会原分权体系搁浅，总统的工作便有了最大的历史影响；这些事件最终会成为领导权的试金石；
7. 改革、转变和展望未来
   1. 改革与改变
      1. 从总统制的创立至今，经历了从个人总统到专业机构的演变；这种演变并非来自于法律的规定，而是来自于对不断变化的外界环境进行响应的结果；
      2. 改革是程序性的，但是程序的变化，并不一定保证产生想要的结果；不管最终发生哪种结果，带来的即是改变；
      3. 缔造者们最初的设计的非凡之处在于，当新问题出现时，整个体制拥有持续不断的延伸、转变和适应的能力；
   2. 优良改革及其成效
      1. 宪法修正案
         1. 宪法修正需要国会和州两个层面上的绝对多数通过才行；所以它一般不经常发生；
         2. 副总统另选、就职时间提前、选举权扩大、两届任期限制等，都直接影响了总统制；
      2. 法规
         1. 大多数改革和对改变的适应，都是通过一般的立法过程来实现的；立法内容一般有两类，一类是政策性主题（如农业、福利、医疗保健等），另一类是增加或约束总统的权力（多数为增加，以适应不断复杂化的外部世界）；
         2. 通过立法进行改革带来的三点影响
            1. 政府能够回应首都之外的事态变化；
            2. 行政机构不断扩张；
            3. 国会未能跟上行政机构的步伐；
            4. 开弓难有回头箭；
      3. 最高法院的裁决
         1. 大法官的工作性质决定了他们不是改革者，但是他们具有巩固、明晰或者阻挠总统权力和国会立法的效果；
         2. 给总统的教训
            1. 尽量依靠分权原则；除非刻不容缓，避免单独行动；
            2. 涉及个人问题时，主张权力应慎之又慎，因为只有法院才能宣称什么是法律；
      4. 习俗惯例与民众期待
         1. 传媒的进步（民众能够更多的了解总统的工作）、前任的影响、全球化的趋势等，都影响了人们对总统的期待；
   3. 展望未来：新现实
      1. 政治形势
         1. 从92年至今，微弱优势成为主流；因此，更多的沟通和妥协变成了必要；
      2. 政策议题
         1. 突发的重大事件（例如战争、反恐等）会打乱原来的议程；但在一般的情形中，国内议程主要源自政府已经从事的工作；
         2. 未来为新生事物寻找空间或者扼杀在存项目的难度，将会越来越大；
      3. 行政局面
         1. 支出不断增加，收入难以跟上步伐，导致债务赤字日益攀升；
         2. 总统是债务的管理者，其权力被各种因素围困；
   4. 结论
      1. 总统制并不是美国政府的全部，它只是其中的一个分支；在分权体系中，有效行驶总统权力的前提是承认其他分支的合法功能；
      2. 总统权力的全面实现依赖于其影响力，而不是其法定权力；