置身事内

一、地方政府的权力与事务

地方政府是整个国家管理环节中重要的一环，中央各项政策的落地，都有赖于地方政府的配合，因此地方政府要处理的事情非常多。事务繁杂的现状，决定了地方与中央存在巨大的信息不对称性，因此中央在大多数事情上面，需要放权给地方自主决策，才能取得更好的因地制宜的效果。改革开放之前实施的计划经济制度，已经被历史证明是行不通的。地方政府要办的事情很多，因此需要花钱的地方也很多。这些钱从哪里来，便成了地方政府日常工作中最核心的一环。只有解决了资金来源问题，地方政府才有可能将事情办成和办好，才能完成上级中央的考核；

中国是一个超级巨大的国家，任何一个省份拿出来，都相当于一个中型国家。而且地区间的差异很大，部分指标的绝对值可能达到 50-60 倍的差异。这种情况在国外是难以想象的，美国最富州的人均 GDP 最多也只是最穷州的 2 倍多一点，但中国可以达到 5 倍甚至更多。不同地区之间在经济、地理、语言和文化上的巨大差异，决定了国家治理的巨大难度。

想要了解政府的治理和运作模式，核心是抓住两样东西，一个是权力如何分配，一个是资源如何分配，有权+有钱，才能好办事。

政府治理的特点

在民国之前，中国大部分时是两级（朝代初期）和三级（朝代末期）政府，到了新中国时期，逐渐演变成五级政府，即随着技术手段的进步，中央权力越来越能够直接渗透到底层。

同一级别的政府部门的权力和资源有可能存在很大的差别，例如省会城市 > 非省会城市，县级市 > 县 > 市辖区；这套制度并不是固定的，而是根据实际情况需要，不断的进行调整和变化，以实现国家的一些战略目标。

我国政府体制的几个特点：

• 中央与地方：维持国家的统一需要中央具备权威，但中国巨大的地域范围和差异又要求给地方政府充分授权，才能因地制宜，调动地方积极性和主动性，实现效益最大化；
• 党和政府：原则上党负责重大决策和人事任务，政府负责执行；但在实际执行过程中，二者可以说是一体化的；
• 条块分割，多重领导：四套班子在中央、省、市、县都完全复制。上下级部门的垂直关系（条条）以业务为主，同级部门的关系（块块）则以领导关系为主，因此人事任免由地方党委负责；
• 上级领导与协调：由于不同的部门负责不同事项，权力在各种部门中分散。为了避免跨部门的事宜出现踢皮球，如果该事情经常发生，一般会设置某个领导小组或分管领导，来负责多部门间的协调和推进；否则则优先让该事情在单个部门内部自主决策；
• 官僚体系：人事任免是整个官僚制度的核心，为了避免地方尾大不掉，历朝历代对官僚制度不断进行改进，包括官位不可继承、以非血缘关系标准任用官员（如科举、军功等）、官员必须学习某种统一的意识形态（例如儒家思想、马列主义等）、官员由上级任命并不定期多地轮换等；

外部性与规模经济

行政区划决定了地方政府的权力范围，一件事情如果没有影响外部，则应该由本地政府自主决策；如果影响了他人，则应该由上级部门协调，以避免出现损人利己的情况；

公共物品和服务的边界

政府的核心职能是提供公共服务和物品，这些服务和物品如果被越多人使用，那么越有规模效应。但有些服务是有使用范围的局限的，比例一个实体的公园，仅对居住在公园周边的居民有利，住太远就没有意义了。因此，如果一个公共物品的使用覆盖范围越大，那么它越应该归到越上级的政府（也即行政区别越大的政府层级）去管理。反之，如果使用范围越小，那么越是应该归类到低层级的当地政府部门进行管理；

政府能够提供的公共服务的覆盖范围，跟所在时代的技术条件有很大的关系，这也是为什么秦始皇需要统一度量衡、货币和语言的原因，因为有利于降低公共服务的成本，实现更大的规模效应。

人口密度、地理与文化差异

行政区划中的人群越多，那么相同的公共服务就能够被越多的使用者摊薄。因此，人口密度低的地区，例如新疆、西藏，行政区划就会比较大，这样才能够达到足够多的人群来摊薄行政成本；

地理条件会影响交通便利性，从而影响了公共服务的覆盖范围，显然不适合让行政官员翻山越岭去提供服务，这样做的成本太高。因此地理环境也会直接影响到行政范围的划分。地形条件其实也是方言形成的原因，而同一个区划，是否使用相同的语言，显示会影响到行政成本。因此，不同方言片区一般划分到不同的行政区划中更合适。

新中国建立初期，行政区划主要沿用过去的划分。但随着经济发展、技术进步、交通便利，在新的时代衍生了重新划分行政区别的需求，以便能够实现更高效的公共服务，例如大湾区、长三角城市群。

古时代中央政府为了避免地方尾大不掉，在划分行政范围的时候，故意使用犬牙交错的原则，以避免地方政府利用地形天险反抗中央。

行政交界地区的经济发展

行政区划的交界处，一般经济发展都比较落后，俗称三不管地带，主要有几个原因：

• 交界处一般离行政中心比较远，不利于低成本获得公共服务；
• 交界处一般也挨着地理山川分界线，相比中心腹地，海拔更高，交通不便，物流成本高；
• 交界处一般有多种语言、多种族群杂居，行政沟通成本高；

这也是为什么革命根据地总是出现在这些地区的原因；

行政区划决定了权力范围，因此必然会产生地方保护主义和市场分割现象。从宏观的角度来看，这样会增加成本，并不利于整体的经济发展，因此需要更深入的改革，实现生产要素的市场化程度，例如整合不同区划的用地指标和户籍制度；

在实现全国整合之前，第一步要实现的是实现区域整合。例如以工业为主的市中心，和以农业为主的县城，二者对政府的公共服务需求不同。如果利用有限的公共资源，尽量满足多样性的需求，是对政府行政能力的挑战。通常有两个方向，一个是扩大县的权力，设置县级市，让县拥有更多的自主权力；另一个是扩大城市，撤县设区，整合县城资源，例如土地指标；

信息不对称

有效决策的前提是拥有信息，但获得信息是有成本的。如果成本太高，那么管理起来就会很困难。离业务一线越近的人，了解的信息越多；越远离一线的人，了解的信息越少。因此前者在决策时，拥有比后者更大的成本优势。

信息与权力

虽然上级可以推翻下级的所有决策，但是由于上级不见得拥有足够的信息，因此很多事情需要放权给下级政府自主决策，否则上级需要先为收集信息付出很大的成本，才有可能做出正确的决策。所以导致出现”县官不如现管“的现象，其背后的本质原因就在于双方拥有的信息优势不同。事实上行政区域的划分，背后也同样跟信息获取成本有关。

信息获取与隐瞒

获取和传递信息需要付出成本，因此作为信息载体的文件和会议，便成为体制内工作的一个重要组成部分。之所以造成这个现象，跟国情有关。因为目前绝大多数政府的事权，都不是通过法案的形式明确下来的，而更多是通过部门规章制度（即各类文件）来划分的，这也造成了有中国特色的文山会海现象。信息的传达以文件为载体，事项的决策则以会议为载体。因此中国政府关于文件和会议，有一套非常详细的制度。

由于信息会影响决策，因此利益相关方有动机去隐瞒或者扭曲信息。因此上级政府需要对下级进行监督和审计，以免下级政府弄虚做假。

由于政府管理的事项很多，因此需要获取的信息很多，但是由于各种事项没有清楚的法律界定，因此事情常常有些模糊两可，导致权力和责任容易出现个人化。由于很多事情在决策时，无法掌握足够的信息，因此决策难以使用某种有效的数据指标进行衡量，最终只能采取”一把手责任制“，导致权力向一把手集中，存在专权和腐败的隐患。这也同时导致上级在关键岗位选拔下级时，更看重的是该下级是否可信。

激励相容

垂直管理

激励相容表示 A 想实现某事，此时 B 也有意愿和能力实现该事，那么 A 和 B 之间满足激励相容的原则。政府的权力分配，需要尽量满足激励相容原则。政府内部的事务可以分为具体和抽象两大类，前者指有成熟的标准做法，同时结果也容易量化考核，例如海关；后者指需要因地适宜，灵活变通的事情，例如发展地方经济，该目标没有标准答案，各个地方应该根据本地区的优劣势，选择不同的发展方案。

如果某件事情的成功与否，跟当地政府是否配合密不可分，那么该事情最好放权给地方管理，上级政府主要负责考核结果即可，这样符合激励相容原则。如果不这么做，改成由上级政府垂直管理，那么二者就不容易形成默契的配合，因为二者的利益经常会存在冲突。例如地方为了快速发展经济，有可能放松监管力度，允许一些灰色操作。但上级政府出于长远考量，不允许放松，例如环保；

中国政府实现条块管理，但具体到某个部门，是以条为主，还是以块为主，则应该具体问题具体分析，避免一刀切，才能最有效的实现管理目标。

地方管理

属地管理原则适用于实现一些抽象目标，例如发展地方经济。上级政府既要放权给下级政府，同时也要在实现目标后，给予下级政府有效的奖励，这样才能够调动下级政府的积极主动性。同时上级政府也要在大方向上把握分寸，避免下级政府为了实现目标不择手段，竭泽而渔。

外部性、规模经济、信息成本、激励相容等，都是用来划分事权的原则，这些属于制度设计范畴。除此之外，通过加强教育宣传，让官员和民众能够就大方向上的价值观达成共识，也能够有效减少冲突和矛盾。事务划分并非中央和地方两极化，有些事情两头都有涉及，例如，此时则多设置为共同事权；

小结

中国地方政府并非仅仅如国外主流定位的公共服务和物品的提供者，它的权力非常广泛和巨大。为了能够实现发展的目标，地方政府深度参与到市场经济中，既是裁判，也是球员。中国独特的土地国有制度，让地方政府零成本获得了原始资本积累，这是其他国家所不具备的优势。

为了吸引大企业入驻，地方政府做的事情非常多，包括提供基础设施（土地一级开发，七通一平）、低成本土地转让或出租、协助办理管制行业的牌照、协助企业获得银行贷款、通过地方投资平台和国企进行注资入股、提供各式补贴和税收优惠等；可以说企业发展所需要的各式资源，很大都掌握在地方政府手里。因此地方能够有效的融合这些资源，来完成招商引资的目标。

各级政府事权的划分，受到客观规律的支配，包括外部性和规模经济、信息不对称、激励相容等，因此事权如何划分大部分时间内都是较为稳定的。办事就要花钱，没钱难办事，因此财权的划分需要参考事权，才能起到最好的效果。

二、财税与政府行为

没钱难办事，因此研究政府的行为时，仅靠看文件是不够的，更重要的是看政府如何花钱。后者才真正决定了政府的工作重心和意图。

事权主要在地方政府，因此地方政府的预算支出占全国总支出的比例达到了 85%，但是有意思的是，地方的财政收入只占全国财政总收入的 50% 左右，中间差额的部分，主要靠中央转移支付来弥补。这个设计很有意思，相当于中央掌握着地方的钱袋子，间接实现了中央对地方的控制，同时也催生了地方政府强烈的创收动机，导致出现了土地财政。

1994 年税收改革，是一个重大的转折点；在 1994 年之前，地方的财权和事权是基本匹配的，但这也带来了一系列问题，并最终导致了 1994 年的改革；

分税制改革

财政包干及后果

改革开放后，为了避开直接对所有权进行改革的意识形态阻力，受家庭联产承包责任制的启发，政府从使用权切入，搞承包制，小至家庭，中至国有和集体企业，大到地方财政，都在实施不涉及所有权转移的承包制。1980 - 1984 年，财政包干制先在部分地区进行了实验，之后在 1985 年开始全国推行，即传说中的“分灶吃饭”。

各地区实施的承包制五分八门，但大原则都是按照约定的比例和金额上缴完中央后，剩下的都归地方支配。因此地方政府有很大的动力增加财源。这种动力催生了乡镇企业的兴起，通过大力发展乡镇企业，能够为地方政府带来很多收入。在 1995 年乡镇企业发展的高峰时期，创造了 6000 多万的就业岗位。

承包制确实有利于快速激发基层的生产积极性，迅速扭转了计划经济造成的不利局面。不过由于地方和中央存在天然的信息不对称性，很多地方政府通过设置各种预算外收费，截取了很大的一部分收入，造成了中央财政收入在国民经济中所占的比例越来越小，中央越来越失去了话语权，无法有效实现其战略目标。俗话云，手里没把米，叫鸡都不来。

分税制改革与央地博弈

1994 年的税制改革后，税收主要分为三类，分别对应不同的受益对象，例如中央税（例如关税）归中央，地方税（如营业税）归地方，增值税则由双方共享；并设立了国税和地税两套机构，税务机构实行垂直管理，以避免地方政府干预税务影响中央的收入。由于两套税务系统增加了企业的纳税负担，于是在 2018 年，两套机构重新合并在了一起。

增值税是税收大头，整体占比达 25%，在改革之前，属于地方税。改革后，中央拿走了 75%，导致地方收入锐减。为了避免地方抵制，中央承诺返还，以保证地方政府在改革后，仍然能够获得和改革前相同的收入。

企业收入税是第二大税种，占比接近 25%；在改革之前，企业所得税按隶属关系上缴，央企交中央，地方国企交地方。因此地方有很大的动机创办各种纳税多的企业，例如烟厂和酒厂，而且实施地方保护主义，使用行政手段避免异地产品流入本地市场。改革后，中央和地方实行六四分，中央得六，地方得四。为了减少改革阻力，中央同样制定了返还政策；很多地方政府为了在改革后第二年获得更多的返还金额，不惜突击征税以扩大基数；

分税制整体上来说是一次相当成功的改革，它带来了诸多好处。中央掌握更多的财权后，能够集中力量办大事，加大了宏观调控的能力，为后续的各项重大工程（如国防建设）和重大改革（如国企改革）奠定了经济基础。但它也造成了地方政府事权和财权的不匹配，从而催生了地方政府通过土地财政进行创收的现象。

土地财政

招商引资与税收

分税制改革前，企业所得税按隶属关系上缴，改革后，按所在地上缴。因此地方政府有强烈的动机招商引资，增加本地区企业的数量和规模（尤其是重资产的制造业，例如石化、汽车等），从而获得更多的税收。

由于税收主要来源于企业（接近90%），并且增值税在生产环节征收，而不是在消费环节收，因此地方政府的财政支出侧重服务企业（例如基础设施建设），而不是服务民生（教育、医疗等），重生产，轻消费。它的好处是让中国在短时间内成为了制造业大国，缺点是各地区存在重复建设，导致容易出现产能过剩。

最近几年，中央强调投资和消费的平衡，截至 2018 年，在财政支出占比中，社会文教支出上升到了 40%；

土地财政

中国土地制度比较特殊，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有。如果农业用地要转变用途，变成生产用地，那么需要办理征地手续，才能变成国有土地。这个制度造成了后续的城乡割裂，城市土地因为稀缺造成了价值连城，而大量的农村土地却得不到合理的利用。

中央也意识了土地二元制度所造成的以上问题，因此于 2020 年开始推动土地制度改革，以便在未来建议全国统一的土地市场；

刚开始实施税改时，国有土地的价值还没有显现。转折点是 1998 年的房改，实施住房货币化，停止单位福利分房。同时新版的土地管理法强制要求农业用地转建设用地必须办理征地手续，直接导致了城市土地在建设用途上的稀缺性和垄断性。

1999 - 2000 年时期，国有土地转让机制还未成熟，有些房地产企业通过关系，获得一些国有企业转让的土地，然后按规定缴纳少量土地出让金后，便获得了开发许可。由于利润巨大，存在着很多腐败现象。为了治理腐败，中央于 2001 年开始推行招拍挂制度；之后地方政府开始大量征收农民用地然后进行有偿转让，获得了巨大的财政收入。2003 年土地相关收入（出让金 + 税费）已达到地方预算收入比例的 55%，现在则高达 80-90%；

虽然地方政府通过出让土地获得了大量收入，但实际上并没有利润，因为地方政府同时又将收入投入到了土地开发环节中，例如拆迁补偿和“七通一平”等基础设施建设环节；事实上，土地收入并非地方政府的目标，通过土地换取商业经济活动，才是它的最终目标。因此地方政府在出让工业用地时，价格是非常低的，几乎等于白送。然后通过限制商业和住宅用地的供给比例，制造稀缺性，推高了该类土地的价格来获得收入补偿。

税收、地租与地方政府间竞争

事实上由于企业选择入驻地区的灵活性，地方政府也很难抬高工业用地的出让价格，因为它需要面临其他地区的激烈竞争。但商住用地主要服务本地居民，因此不存在地区间的竞争问题。

地方政府通过利用手中掌握的税收和土地资源，开展招商引资工作。但由于行政区划的属地特点，不同地区的地方政府之间，无法实现资源的互补，例如土地指标。一线城市用地非常紧张，但指标有限，同时地处大西北地区的地方政府其指标却用不完。

经济发展存在马太效应，头部城市随着各种资源越来越集中，获得了更大的规模性，从而具有更大的成本优势。此时后发的中西部城市已经无法与之竞争，只能寻找差异化策略。因此旧的机制已经不适用于新的经济发展情况了。

纵向不平衡与横向不平衡

虽然实行分税制后，中央通过转移支付弥补了地方收入的不足，但是由于转移支付是从上往下支付的，因此各级政府为了发展本级政府的目标，总是会截留一部分，最后便导致了基层政府极度缺钱。

基层财政困难

分税制叠加上级权威，导致出现了财权上层截留，事权下层加压的现象。从全国平均数字看，财政预算收入勉强够发工资，但地区间存在不平衡。东部沿海地区通过土地收入，发完工资后，尚有余钱搞建设。西部地区则连发工资的钱都不够，但基层政府收到的办事任务并没有减少。因此，为了弥补亏空，基层政府出现了乱收费和拖欠现象，导致干群关系紧张和出现各种群体性事件；

为了应对基层政府财政困难的问题，中央出台了几项措施：

• 取消农业税和各种乱收费，提高农民收入；
• 中央承担部分农村公共服务费用，减轻基层政府负担，例如九年义务教育经费、新农合、新农保；
• 奖励地方政府减少编制，减少冗余人员；
• 上级政府统筹基层财政，例如乡财县管和省直管县，规范基层政府的支出，减少中间层政府的截留；

虽然省直管县的初衷是为了减少市级政府的截留问题，但这种做法有利有弊。一是当需要管理的县太多时，省级政府经常管不过来，而监管不力导致县里容易出现腐败；二是县和市之间的协作变少了，各搞各的，不利于统筹发展；

地区间不平衡

东部沿海的运输成本优势，在中国加入世贸组织后，得到了突显。而产业聚集则逐渐加大了东西部之间的发展差距。中央通过转移支付，尽量缩小地区间的差异，但目前差距仍然非常明显。因为虽然中央拨款让各省的人均支出大致相等，但其中很大一部分都被各级政府截留了，导致最后到了基层政府手上已经没有多少。

中央的转移支付分为一般性和专项性两种，大约是六四开；前者地方政府可以自由支配。后者则是专项专用。其设计的初发点是为了避免地方失去发展动力，坐等发钱。但最终结果跟初衷正好相反。由于资源有限，各级政府在分配款项时，并非平均分配，而是优先安排给重点项目，而有经济优势的地区，更容易有大项目；另外此项转移支付通常会要求地方政府出配套资金，有经济优势的地区更容易出得起配套；另外经济发达的地区，更有资源做好上级政府的公关，导致能够通过关系拿到更多的转移支付；

小结

分税制改革可以说是牵一发而动全身，这项改革直接造成了后续出现的各种社会现象；

虽然土地财政为地方政府贡献了很大一部分收入，但是它并不是一个地区发展的主要资金来源，可能只占了三分之一。真正的大头，其实是依附于土地之上的银行信贷。地方政府通过杠杆，撬动了更大体量的资金；它的好处是推动了经济的快速发展，坏处则是地方政府背负了越来越大的债务；

三、政府投融资与债务

大多数农业活动并没有很高的技术附加值，因此土地如果用来发展农业的话，本身价值有限。不管哪个地区或国家，都拥有大量的土地，而且传统上也都是用来发展农业。但如果将土地用于发展高附加值产业的话，它的价值便产生巨大的变化。中国经济制度中最特殊的一点是土地是国有的，因此政府通过有计划的产业规划和招商引资，能够将工商业引导到指定区域（城市土地）中，让该地区的土地价值暴涨。之后政府通过金融杠杆（允许银行为土地提供贷款）放大可使用的资金规模，完成更多的基础设施建设和土地一级开发，推动下一轮的循环。

城投公司与土地金融

相对于买卖基金股票的金融投资，实业投资的复杂度高了不止一个数量级，一旦涉入，中途就很难脱身离场，需要一直坚持直到项目成功为止，不然会有很大的沉没成本，不像金融投资那样可以随时变现离场。中国政府不仅掌握着土地资源，还掌握着金融资源。在经济发展过程中，政府并不只是一个公共服务提供者，还是一个经济活动的深度参与者。政府不仅通过投资建设基础设施来提供公共服务，还参与了很多工业项目投资。

地方政府融资平台

虽然从法律的角度，各级政府不能直接从银行贷款，但是由于政府可以管理国有企业，因此政府通过国资委设立独资的国有企业，便能够间接通过该企业从银行获得贷款了。这种类型的国企一般称为“地方政府融资平台”，相当于地方政府参与实体经济活动的一个马甲。

成都宽窄巷子即是融资平台的一个典型案例，成都政府国资委通过成立独资国企开发和运营该项目。这类型项目的三个常见特征：

• 地方政府为项目注入土地使用权；
• 地方政府前期提供项目补贴，作为项目盈利前的运营资金；
• 由于存在地方政府的隐性担保，项目能够从银行获得大量贷款；

地方政府除了自己成立国企进行经营外，更常见的做法是和民企合作，地方政府负责提供土地，民企负责经营，二者各占一部分股份，例如上海新天地；

工业园区开发

成都宽窄巷子是一个旅游类项目，占比较少。更常见的项目是工业园区开发和城市基础设施建设，例如苏州工业园区即是一个典型案例；该项目由两家地方国企主要负责，一家负责土地一级开发（九通一平，将生地变成熟地），另一家负责二级开发（建设、招商、运营等工作）；

苏州工业园区占地接近 300 平方公里，2019 年 GDP 接近 3000 亿，财政预算收入接近 400 亿，体量巨大，比常规的地级市还大。

苏州工业园区之所以能够获得很大的成功，有两个重要因素，一个是其地理位置，位于长三角；二是园区运营管理水平，有效聚合本地资源和优势产业，形成集群

脱离这两个因素的话，貌似这种模式在中西部地区很难复制。

产业园区的重点是招商，因此租金需要很便宜才有吸引力。因此该类项目的一个特点是盈利周期非常长，导致有意愿和能力参与的民企比较少，华夏幸福是这少数中的一家。它的模式是产城结合。从地方政府手中低价获得土地后，一部分用来建造工业园，一部分用来建造住宅。用后者赚的钱，补贴前者，同时跟地方政府进行税收分成，有点像是在小规模造城。从某种意义上来说，跟很多地方政府的土地财政模式没有本质区别。

这种地方政府和企业合作的项目，称为 PPP 模式，起源于国外。只是在中国，更多是国企参与，而非民企。

地方政府债务

在 94 年税改后，中央拿走了税收的大头，虽然地方政府通过转移支付和税收返还能够弥补一部分缺口，但也仅仅勉强够发放当地公务员的薪资，如果想要进一步发展经济，就需要增加收入渠道。由于中国的特殊制度，土地所有权归属国家和集体，因此地方政府通过土地质押，从银行获得了杠杆资金。这种杠杆资金本质上是预支未来的收入。如果这些借来的钱，能够投入到有回报的项目，那么未来的收益就能够偿还今天的债务。但如果投资失败，则存在无法偿还到期债务的风险。

对于地方政府，其投资的项目通常为基础设施和工业项目，如果这些项目带来了经济增长和人口流入，那么该地区未开发的土地就会升值。地方政府通过在未来出让这些升值后的土地，就能够偿还债务。但是如果地方政府的没有带来经济增长的话，那么未来的债务则难以偿还（例如贵州赤水当前即面临这个问题）；

08 年金融危机时，中央放松了信贷和项目审批门槛，因此泥沙俱下，很多地方政府的投资项目并不优质，导致累积债务风险。这些风险最后都需要付出代价来化解。

国家开发银行与城投债

政府有很多投资项目其实是没有正收益的，因为这些项目经济是一些民生服务项目，例如地铁、公路、公园、自来水等（即使有收入，回报周期也非常的漫长）。仅靠每年的财政收入，是很难支撑这类项目的开发和运营的。但这些项目却又是发展地方经济不可或缺的配套设施。因此政府需要从其他正收益的项目获得转移支付，才能够实现一揽子方案。

赚钱的项目大家抢着做，亏钱的项目没人做，因此将每个项目独立运作的话，显然难以落地，需要打包才行。城投公司的出现，即是为了实现这种打包。只要所有项目的总收益是正的，那么城投公司就能够从银行获得贷款，推动所有项目的落地。02 年全国推行招拍挂之后，城投公司开始能够从土地增值中获得额外收益，来偿还银行的贷款。

为城投公司提供融资的银行主要为国开行、四大行、城商行等，大致三分天下。前两者由于资金来源稳定，能够承担项目周期长的风险。而城商行的资金则主要来源短期同业融资。因此当市场出现流动性紧张时，容易出现资金链断裂风险；

城投公司的资金来源除了银行贷款外， 还有一部分来源债券（即城投债）；由于这种债券背后有政府作隐性担保，因此在市场上很畅销，但绝大多数被银行购买和持有，缺少流动性，导致金融风险仍然集中在银行手上，没有分散到广大投资者手中；

高风险高收益，低风险低收益。债券原本最大的作用，是通过价格机制，适配市场上不同风险偏好的投资人。但城投债由于低风险，导致这种适配没有出现。

地方债务与风险

对于有限责任公司来说，其债务仅范围于注册资本范围。但中国地方政府通过设立企业参与经济的特殊性，导致形成了隐性负债。虽然这些债务表面上局限于国企内部，但市场普通认为背面政府会提供隐性担保，因此放大了杠杆和风险。

截至 2018 年，地方债+中央债约占 GDP 的 80%，跟其他发达国家比较的话，这个比例并不高。但问题在于债务呈现区域不平衡的状态。欠发达地区和低层级政府的债务风险和负担更高，容易出现债务危机。

中国政府的债务以投资基础设施项目为主，发达国家则以民生保障为主。虽然基础设施类项目的收入低，回报周期很长，但存在一定的外部效应，能够带动相关产业的发展。虽然地方政府的隐性担保可以让融资平台借新债还旧债，但是由于收入低，仍然不足以覆盖利息成本，因此绝大多数地方政府都需要为融资平台提供财政补贴。

地方政府之所以有钱提供补贴，原因在于融资平台的投资，带动了地价的上升。因此地方政府通过卖地获得额外的收入。如果土地市场遇冷，地价下跌或者流拍，地方政府捉襟见肘，入不敷出；

地方债的治理和改革

地主债的治理始于 2010 年，治理方法之一是让地方政府发行公债，置换融资平台的银行贷款和城投债；但为了避免地方债务进一步增加，发债规模需要由中央统一管理。该方法有三个好处：

• 公债利率低，大约只有 3-4%，低于银行贷款的 7-8%，低利率一来可以降低地方政府的利息负担，二来也避免因低风险收益高，挤占银行发放给企业的贷款额度；
• 公债周期长，降低了资金错配成本；

治理方法二是剥离融资平台和地方政府的隐性担保关系。当发生债务纠纷时，法院不再支持政府为融资平台出具的保函，以便让融资平台回归为普通国企。但由于融资平台负债规模很大，而地方发债规模有上限，因此无法在短期内完成置换工作，还有很长的路要走；

治理方法三是增加对银行的监管，避免银行将过多的资金借贷给融资平台；

治理方法四是对官员实现终身问责制，以抑制官员过度举债的行为；该方法的监管难点倒不在于举债规模，而在于如何避免官员将债务投资到没有收益的项目；

招商引资中的地方官员

由于科举制度的存在，历朝历代都注重从社会中选拔精英作为官员来源，因此中国自古以来有学而优则仕的传统。即使到今天，这一传统依然存在。公务员队伍的平均学历水平要远高于整体社会的平均水平。在中国的公务员系统中，中央公务员只占5%左右，剩下的都是地方公务员组成；相对其他国家，这一比例是非常特殊的，例如美国达到 19%，日本 14%；

背后的原因估计在于中国地方社会缺少自治的传统，因此所有的公共事务，都是统一由政府机构进行处理的，从而导致了官僚队伍的庞大；

官员政绩与激励机制

由于僧多粥少，大多数普通政府职员并没有太多的晋升机会，但是他们的收入通常跟所在部门的绩效或地区济发展水平和财政收入相关，因此他们也有一定的经济利益动机促进当地的经济发展。

多数地级市的书记和市长平均任期只有 3 年左右，这意味着中国每年有三分之一的地级市会更换市委书记或者市长。由于基础设施类的项目建设周期长，至少 2-3 年起步。为了在任职内做成成绩，新上任的官员会快速上马大项目和大工程。

2016 年之前，由于旧官员调任后不再需要对原任内的债务承担责任，而新官员通常也不理旧账，因此导致了地方债务快速增长，加大了风险，同时也导致了重复建设、产能过剩、投资边际效益递减等问题；针对该问题，中央开始提出供给侧改革的战略方向，并调整了对官员选拔的考核机制，不再唯 GDP 论，而是更加全面和综合的全面考核，既有经济方面，也有文化、民生、生态等方面；

政绩关乎晋升，但机会只跟一把手有关，对于绝大多数（99%）的基层公务员来说，晋升跟他们并没有关系。因此他们更看重的是自己能够获得的工资、奖金、补贴等经济收入；

腐败与反腐败

政府主导投资和依赖土地金融获得财政收入，以及权力高度集中于一把手的局面，直接导致了土地相关环节成了腐败的重灾区。2013 年党的十八大之后，反腐败成为中央最重要的工作内容之一。截至 2019 年，查处了 15.6 万县处级以上干部，其中包括 1.8 万厅局级干部和 400 多名中管干部；

虽然腐败严重，但它却与中国的经济高速发展并行，且在不同的时期呈现不同的特点：

• 80 年代，价格双轨制导致的“官倒”和“投机倒把”；
• 90 年代，国企改革带来的国有资产流失；
• 2000 年之后，土地开发相关的利益输送成为主流；

腐败有两种主要形式，一种是掠夺式腐败，政府官员对企业或民众进行敲诈勒索，这类腐败在 80-90 年代主体体现为乱收费和乱罚款，现在由于技术进步，已经很少见了，因为很容易追查；第二种是官商勾结式腐败，二者相互进行利益输送，这类腐败是主流。

党的十八大后，将反腐败作为整个社会改革中重要的一环，在连续多年的高压推进下，取得了很大的进展。民众对政府的满意度从 35% 提升到了 65%，尤其是对中央政府的满意度达到了 80 分以上；

反腐败的根源办法还是需要简政放权，官员手中的权力越少，就越不容易有腐败的机会。党在十九大之后的战略方向，也开始往转变政府职能，继续简政放权的方向调整，逐渐成为服务型的政府；

小结

94 年税制改革后，虽然中央通过转移支付，维持地方的收入不减少，但地方债务仍然快速增长，其背后的原因在于地方承担了经济发展的重任，需要花钱的地方非常多，因此需要通过土地金融杠杆进行举债。解决这个问题的根源性措施，可能在于是否转变政府的角色，由生产投资型政府，逐渐过渡到服务型的政府。

能否实现角色转型，还需要考量当政府退出原本的生产投资职能后，社会机构能否填补有效该职能；

四、工业化中的政府角色

中国今天的市场经济是从计划经济转型而来的，因此地方政府掌握着很多源自计划经济时代的资源，例如金融系统、国企、土地等。这些资产让地方政府有机会尝试参与到市场经济中，对整个市场经济进行强有力的干涉；由于实业投资的复杂性和连续性，决定了一旦地方政府参与其中，短时间内便是不可逆的，无法轻易退出；

计划经济的历史原因导致了政府在不同行为的话语权和干预程度各不相同，因此在讨论政府行为时，需要根据行业情况，具体问题具体分析，避免一刀切简单粗暴的看待问题；

每个成功的案例背后,除了政策之外,还有很多其他不确定因素,例如天时、地利、人和等因素。因此我们不能简单的以一个案例的成功，就去质疑另外一个案例的失败；因为有些成功的案例中有一些因素是偶然造成的。

京东方与政府投资

2012 年，中国显示面板进口总值为 500 亿美元；2020 年，中国生产的显示面板占全球市场 40% 左右的份额；该行业之所以发生如此翻天覆地的大变化，背后的原因在于中国显示面板生产企业的崛起，代表企业如京东方、深天马、华星光电等；显示面板价格的下降，带来了一系列电子产品（如电脑、手机、电视）成本和价格的大幅下降，也间接促成了消费电子产品国产品牌的崛起，如小米、华为等；

地方政府在显示面板企业崛起的过程中发挥了重大作用，例如有多个国资背景公司是京东方的大股东；

京东方与政府投资的故事

90 年代国内彩电企业崛起，占领了 90% 左右的市场份额。但当时的 CRT 技术开始被平板液晶所替代，国内企业由于缺少该技术，需要完全依赖进口。国外多家面板企业，如LG、三星、友达等，凭着垄断联合起来操纵市场价格，使得面板价格占到了整个电视价格近八成；

之后中国、美国和欧盟等多个国家对这些面板实施了处罚；

为了打破垄断，国内具有自主技术和研发能力的京东方开始受到资本的关注。 北京市政府牵头为京东方提供大量贷款和利息补贴，让京东方的 5 代线得以建成投产。虽然该条线最后亏损，原来投资方的贷款转成了股权。之后面向智能手机小屏幕的 4.5 代线盈利了，这些股权让投资人在二级市场赚钱了；

京东方后续建设 6 代线时，由于需要的资金量很大，先后找过深圳和上海市政府，但在谈判过程中，都被更有技术实力的夏普截胡了。但夏普并非真的有意在国内投资设厂，其真正的目的是延迟京东方的建设速度，搅局不久后很快找借口毁约放鸽子退出投资了。之后京东方找到了合肥市政府，而合肥也吸引了深圳和上海的教训，不再理会夏普，最终建成了 6 代线，并在之后继续投资了 8.5 代和 10.5 代线。吸引了大量的上下游企业落户合肥，形成了产业集群。

京东方与地方政府的合作模式并非孤例，国内其他显示面板企业如 TCL 和 华星光电，也走了相同的发展路径。

经济启示

某些产业（如显示面板、CPU 集成电路）的模板效应很强，但投资建设成本非常高，初始需要大量的建设资金。建成投产后，还会抢占同行的市场份额，降低同行的规模效应。因此后来者在进入该产业时，会受到很多先入局的同行的打压。

政府在决定是否对本国的新兴产业进行投资扶持时，需要考量的一个重要因素是其国内市场的大小。如果该国人口多市场大，那么投资风险就低。但如果人口少国家小，那么政府的投资风险大，因为巨额的投资成本无法被国内人口摊薄，需要依赖不确定性大的出口市场；

东亚多个国家在 70 年代的经济腾飞，都是相似的模式，即政府主导的产业扶持的结果。但是由于各个国家规模大小不同，其能够扶持的产业数量各不相同；

当政府通过降低了某些上游产业的生产成本，提高竞争优势时，这种优势会溢出到国内的下游产业，带动上下游多个产业的发展；产业的发展优势会形成集聚效应和马太效应，具有优势的产业，就会吸引其他相关的配套产业在周围投资建厂，从而降低了彼此之间的物流成本；

集聚和规模效应除了会降低成本，还会带来技术创新。因为更低的成本意味着更多的利润，从而能够支撑更多的研发投入。单仅靠模仿和技术引进，虽然也能够造出类似的产品，但是由于相关的知识和技术并没有积累在团队人才中，而不知其所以然，是无法创新的。

越是复杂的产品，其附加值通常也越高，但也同样需要更多的企业进行分工和协作。这时一个国家营商环境的好坏，会直接影响企业间合作的成本，例如健全的法治、稳定的货币政策等因素都很重要；

地方政府竞争

很多新兴产业对自然资源要求不高，而国内的基础设施已经非常发达，物流成本差异不大，因此如果地方政府能够吸引到一些龙头企业落地，便有可能在当地形成产业集聚和外溢效应，例如合肥的京东方、郑州的富士康；

地方政府之间的竞争，也会有一定的产能过剩的风险，尤其是当引进的行业技术和投资门槛比较时，这种风险会更大，例如光伏产业；

光伏发展与政府补贴

光伏产业的故事

70 年代阿拉伯地区实施石油禁运，导致石油价格飞涨。美国出于战略安全，开始扶持发展新能源产业，其产业规模一度占到 85% 市场份额。之后随着石油危机解除，油价回落，美国也慢慢取消了各种扶持政策；之后产业链优势慢慢转移到更多扶持政策的德国和日本等国家；

2005 年无锡尚德的成功上市，刺激了很多地方政府纷纷效仿。截至 2010 年，已经有 20 多家中国光伏企业在美国上市；与显示面板产业不同，光伏产业的市场并不是国内，而是面向欧美，因为这些国家为了发展新能源产业，对光伏发电实行补贴。由于光伏发电的成本下降速度快于补贴降低速度，因此中间有利润空间。

2008 年金融危机让欧美国家大幅降低了光伏发电补贴金融，因此国内的光伏企业一下子面临了产能过剩和债务危机，因为其前期的发展主要依赖于银行贷款。为了应对危机，中央和地方政府出台补贴政策，要求电网收购光电，并对与煤电的成本差异部分实施补贴。虽然这些补贴同样设置了退出机制，但由于存在利润空间，国内光伏企业继续加大产能，以其实现利润最大化。产能的上升很快超过了各地政府的财政能力，各种补贴拖欠越来越多。问题非但没有解决，反而变严重了。长痛不如短痛，2018 年政府最终修改了补贴政策，除了降低补贴金额外，还设置补贴上限。新政策再次对光伏产业形成了巨大的冲击，幸运的是，到了该年底，欧盟取消了对中国的反倾销限制，出口市场重新打开，救了整个光伏产业一命。经过多年的发展，光电成本已经逼近煤电，能够实现平价入网，不用再依赖补贴才能生存了；

经济启示

新能源产业的发展是一个典型的先有鸡还是先有蛋的例子。新兴技术在初期并没有成本优势，例如光电一开始的成本是煤电的几十倍。如果纯粹由市场进行调节，根本没有人会有光电。但是如果没有人用光电，意味着产业技术的研发和更新很慢，无法实现规模效应来降低成本。研发和创新单纯依靠高校实验室的研发是不够的，它还需要很多企业配合落地，边做边学，才能够更快的实现技术的迭代更新；因为有些问题不在实践中应用，就很难发现和暴露出来；

虽然行业危机会让很多企业破产，但企业的死亡跟人的死亡不同。人死亡什么都没有了，而企业死后，它的成员还在，前期积累的技术仍然在这些人身上。当市场重新回暖时，这些人能够重新聚在一起，东山再起；

政府的补贴并不必然会导致产业的成功，例如欧洲政府对光伏的补贴比中国更早，力度也更大，但欧洲本土光伏企业最终并没有发展起来，反而是为了中国光伏企业做了嫁衣。可以说补贴不一定成功，但不补贴而连机会也没有。

地方政府竞争与重复建设

过度投资和产能过剩并不是地方政府招商引资的必然，即使完全交给社会资本进行主导，也同样面临相同的问题，例如几年前的共享单车即是一例，其本质原因在于供给和需求的匹配存在时间差，需求可以在很短时间内爆发，但供给不行。市场行情好时，不可避免会吸引一大堆企业入场，导致最后的产能过剩。

重复建设之所以在我国更经常发生，主要有三方面的原因：

• 我们是发展中国家，很多市场需求已经由发达国家提前验证，随着人均收入的提高，某些需求的出现是确定性的，例如人们会购买各种家电、汽车等。而不确定性少，就容易吸引投资一拥而上。
• 地方政府的招商引资政策是有时效性和不确定性的，如果当下不把握，再过段时间政策很可能就没有了；因此企业即使对未来的市场没把握，也只能先占下位置再说，不然就把机会让给竞争对手了；
• 出于考核提拔需要，各地方政府会更愿意追随中央的产业政策，以便提升自己的提拔机会，而不会刻意发展不一样的产业。

重复投资其实并不全是坏处，它至少有两个作用：

• 在短期内可以培养大量产业工人，为后续的优胜劣汰打下基础；
• 后期的竞争会迫使产业不断升级和创新，带来更低的成本和更好的质量；

市场经济的精髓并非避免重复建设，而是避免保护和鼓励竞争。通过反复试错，让企业在竞争中优胜劣汰，变得强大起来。因为如果没有淘汰落后企业，就会形成资源错配，导致劣币驱逐良币。

江西赛维即是一个典型的反面案例。由于该企业为当地贡献了很多税收和就业，导致地方政府不舍得让它破产，不断救助它，结果反而越陷越深。

政府的产业政府能够帮助产业快速发展，但是需要有退出机制，这样才能让企业在竞争中锻炼成长起来。但各既得利益者除于自我利益的更大化，往往让“破产”通道实施起来不那么顺畅。因为维持僵尸企业，银行可以掩盖坏账，地方政府可以维持税收和就业。牺牲眼前换取未来的作法是反人性的。牺牲未来换取眼前才是人性的选择。所以如何让不好的企业破产，往往说起来容易做起来难。

政府产业引导基金

传统的风险投资一般是通过成立私募基金，而地方政府的产业引导基金也借鉴了这种形式，它是一种新的招商引资方式，目的在于能够用更加市场化的方式来扶持相关产业。2014 年产业引导基金开始爆发变多，截至 2019 年，国内已经设立了 1600 多只政府引导基金并到位了 4 万多亿元资金；

私募基金与政府引导基金

私募基金一般使用有限合伙的方式成立公司，出钱的人作为 LP（有限合伙人），管理的人作为 GP（普通合伙人）；LP 支付每年固定的管理费用；赚钱的话，扣除事先约定的保定收益，超额部分按约定的比例分成，例如二八分；私募基金的投资标的非常广泛，可以是二级市场，也可以是一级市场或定向增发市场；

由于 GP 作为企业管理者，经常在媒体前面曝光，因此被大众更广为熟知。业绩好的管理者经常成为明星管理人。私募基金背后的 LP 主要以机构为主，例如国家主权基金、养老基金等；政府引导基金一般以 LP 的身份出现，既有国家主导，也有地方政府主导，例如国家集成电路产业基金、深圳引导基金；

产业引导基金的特点：

• 不直接投资企业，而是作为 LP，将钱交给市场化的私募进行管理和投资，同时也吸引其他社会资本共同参与；
• 投资方向有一定要求，以战略新兴产业为主，禁止投资基础设施和房地产行业；

地方政府一般通过三种方式来管理产业引导基金：

• 成立独资的国企，专门管理该基金。适合基金规模很大的场景；
• 成立混和所有制公司，和社会资本共同持股管理；适用于中等规模的基金，例如深圳引导基金；
• 不成立公司，委托给成熟的基金管理公司进行管理；适用于小规模基金；

政府引导基金兴起的制度条件

虽然在 2005 年发改委和财政部就已经明确国家和地方政府可以设立产业引导基金，2007 年修订实施新的《合伙企业法》，为 LP/GP 模式提供了法律依据和保障；并于 2010 年允许豁免国有股权划转 10% 给社保基金的义务，但产业基金的爆发式增长要一直等到 2014 年才出现；

2014 年出台了新版的《预算法》，开始严格限制地方政府在招商引资过程中发放给企业的补贴；地方政府为了避免没用完的预算被上级收回，开始将钱转移到产业基金领域；

2015 年，发改委和财政部出台了一系列细则，为地方政府提供了操作指南，例如允许基金亏损，不参与干预基金的日常事务等；

政府引导基金兴起的金融和产业条件

产业引导基金能否成功，除了吸引大量社会资本参与和找到合格的基金委托人外，最重要的是要有畅通的退出变现制度；从 2003 年起，国家陆续出台了一系列政策，奠定了该制度基础。上交所和深交所之后陆续成立了中小板、创业板、科创板以及注册制等，以降低国内交易所的上市门槛；

政府产业基金一般以投向新兴战略产业为主，一来符合中央的战略发展方向；二来这些产业附加值大，有利于在未来成为国家经济的中流确砥柱；三来这些产业处于技术前沿，依赖研发和创新，不确定性风险高，更需要社会资本和政府资源的帮助；

当被投资企业获得成功后，政府的产业引导基金能够套现退出，获得回报，因此更具备可持续发展性，不然传统的补贴方式，投入的资金有去无回；

引导基金的成绩与困难

产业引导基金的出资方是地方政府，这种非市场化的出身意味着在运作过程中将存在的一些困难：

• 虽然理论上允许亏钱，但如果亏多了很难交待；
• 地方政府设立基金的初衷是辅助招商引资，但资金无边界，因此有可能钱出了，但企业没来，为他人作嫁衣；
• 产业基金一般需要社会资本配套，以降低风险，但有时候找不到足够多的社会资本，导致流产；
• 虽然产业基金一般以母基金的身份出现，但依然需要对子基金实行监督管理，此时就需要要专业的人才。但很多地方体制内的薪酬结构难以吸引到高层次人才；

五、城市化与不平衡

中国特有的土地国有制度，为城市化提供了启动资本。但由于地方政府此前重投资、轻民生的政策，导致居民收入和消费增长缓慢，生活水平的提高并没有完全跟上经济发展速度。但地价依赖于房价，房价依赖于居民收入。当经济发展停滞导致居民收入增长缓慢时，当前的土地财政便变得不可持续。最终支撑房价的，其实是城市居民的收入；

房价与居民债务

94 年税制改革之前，财政包干制让地方政府大力发展地方乡镇企业，以便可以为地方财政贡献收入来源；94 年税制改革后，由于增值税大头缴交上级，因为地方政策的发展重点变成了城市化，以便宜的土地吸引企业入驻，然后高价出让住宅用地获得财政收入；

随着基础设施逐渐完善，交通物流成本变低，原先主要服务于本地市场的乡镇企业开始慢慢式微；2001 年中国加入 WTO 进一步促成了工业向沿海地区的转移和集中，因为规模效应会带来更大的成本优势；

房价与土地供需

经济发展存在集聚效应，产业和人口的集中自然会带来住房需求的上涨。但需求上涨并不一定会导致房价上涨，因为还要看供给是否也能够快速上涨。虽然中国各个城市的土地面积是固定的，但是用地指标却是由中央严格管控的。当政府发放的指标过少时，就会导致土地供不应求，房价飞涨。

2006 年~2014 年，500 万以上人口的大城市，其人口增量占全国总量约 40%；但其居住用地的指标增量却只占全国的 20%，供不应求，房价快速上涨；反之，300 万以下人口的城市，用地指标增量占比大于人口增量占比，于是这些城市的房价基本保持稳定；

之所以会出现这个情况，是因为在 2003~2013 年期间，中央为了支持西部开发，有意分配更多的用地指标到西部。土地指标与人口流入不匹配，东西部地区之间的房价差距被加大了；该政策最后被证明是失败的，并没有起到预期中的效果，人口仍然继续向东部流入；

2020 年，中央开始探索让用地指标在不同省份和地区之间进行流转，以解决之前的遗留问题；

房价与居民债务：欧美的经济与教训

二战之前，欧美各国的住房自有率并不高，大多在 40% 以下；但近年来，这一比例上升到了 60% 左右；随着房主变多，他们的政治影响力也随之变大；各项新的政策和法律也开始向保护有房者的方向倾斜，例如避免房价下跌，降低按揭门槛，增加贷款供给等；

住房按揭贷款本质上是居民的债务负担，当经济下行时，由于收入减少，但按揭还款金额不变，居民可消费加剧减少，进而将恶化国家的经济下行趋势；

房价与居民债务： 中国的情况

截至 2018 年底，中国居民债务负担约占全国 GDP 的一半。这个比例虽然低于美国，但已经跟德国和日本差不多；

如果计算居民债务负担与家庭收入比例的话，中国和美国差不多，都达到了 1.7 倍左右，即居民家庭债务是收入的 1.7 倍；但构成中国家庭债务的大头是房贷，约占七成；中国居民的财富以房产为主，美国居民则以股票为主；

房价与居民债务风险

房价上涨除了带来债务风险外，还会加大贫富差距，进而带来“消费下渗”，即过大的贫富差距会刺激低收入群体借钱消费；越低收入的人群，其债务负担越重；

2014 ~ 2017 年，中国收入最低的人群中，有 50% 的人储蓄为零，甚至是负数；借钱消费的行为本质上是不可持续的，因为借来的钱并没有用于提高生产力，无法在将来增加收入以偿还债务；

居民债务负担越大，那么当出现经济衰退时，整个经济就会变得更加脆弱；除了遏制房价进一步上涨外，解决债务风险的根本办法，关键在于提高居民的收入，例如鼓励和支持居民迁移到高生产力地区就业；

不平衡与要素市场改革

改革开放后，我国居民间收入差距在变大，主要体现在城乡差距和地区差距；之所以会产生这个现象，跟我国限制人口流动的政策有关；

人口流动与收入平衡

对于生活在农村的低收入群体，提高收入的最快办法是到城市中寻找工作机会。但过去地方政府对民生投入的不足，例如医疗、教育、养老等，使得低收入群体在城市安家落户的成本较高，不利于人口的流动；

如果人口能够在地区间自由的流动，那么各地区的人均 GDP 差距就会缩小，例如美国：

以下则是中国的情况：

由于集聚效应的存在，地区间经济总量差距只会越来越大，而不会变小；即使是发达国家如美国，这种差距也仍然在持续变大；因为减少不平衡的重点不是经济总量，而是人均差异；

一个城市在规划人口时，只想引入高端人员，不想要低技能人员，这种方式是不可行的。因为城市中的很多服务行业，基本是由低技能员在提供服务的。如果这部分人员比例不足，就会导致各种服务的成本居高不下，收入被生活成本侵蚀，最终也将导致高端人员的流失；

土地流转与户籍改革

造成城市中土地供应不足的原因，除了地区间用地指标无法自由流转外，还有很重要的一个原因是土地的城乡二元制；农村大量的土地由于是集体用地而非国有土地，限制条件很多，无法进入土地市场流转；

虽然中央自 2008 年就允许农村集体用地，在符合规划的条件，享有和国有土地相同的权益。但因为土地金融，地方政府为了提高住宅用地的地价，并未有效落实该政策；

2015 年，开始有部分城市试点农村土地的流转改革，例如重庆的“地票”制度；当农民将自家的宅基地指标卖给需要指标的地区后，可以获得经济补偿，例如 20 万元/亩；重庆市区通过该政策，获得了额外的用地指标，有效稳定了当地的住宅用地供应和房价；

2017 年，中央提出在集体经营性用地上建设租赁住房的试点，并于 2019 年确定了首批试点城市；这个政策意义重大，因为以前集体经营性用地需要经过当地政府的批准，才能够转成国有土地，进入土地市场；但现在则不需要了，无须转成国有土地，直接享受相同的权益，打破了地方政府对土地供应的垄断；

农村的土地主要有三类，包括宅基地、耕地和集体经营性用地；目前前两者还不能直接交易，具体政策仍然探索中；

除了土地改革外，中央也加快了户籍制度的改革，逐步取消农业和非农户口的区别，并要求地方以常住人口，而非户籍人口规划各项公共服务的供给，实施人地挂钩，以满足每年进城落户人口的用地需求；

人为限制经济要素的流动，终将是不可持续的，并且会造成经济发展的扭曲，降低生产效率；

经济发展与贫富差距

过去 40 年经济的快速发展，加大了居民间的收入差距；但由于所有人的生活都变好了，因为这种差距的拉大，被大部分人忽视了；但是当社会经济增长停滞时，人们对差距的容忍度变低，此时就会带来很多社会矛盾；

收入差距

对于 70 后来说，他们的父母都一样的贫穷，但对于 80 后和 90 后，他们父母之间的差距就变大了。由于存在均值回归，无形的资产，例如身高、智商等，较难以有效的实现代际继承；但有形资产，例如房产、存款，则可以百分百实现代际传承；当社会经济增长变慢时，家庭财富的影响力就会变大，此时越来越多的“拼爹”现象会造成社会的不稳定；

对收入差距的容忍度

当经济下行时，受影响最大的是低收入群体，影响最小的是高收入群体；当穷人发现自己的收入在不断缩水时，而富人仍然在赚钱时，就会引起焦虑和愤怒，加剧社会的分裂。这也是 2008 年金融危机后，特朗普上台的原因之一；

人群相似性也会影响人们对收入差距的容忍度；如果人们觉得收入是因为一些自身无法改变的原因造成的，例如肤色，就更容易变得绝望和愤怒；

小结

我国的经济发展主要经历了三个阶段：

• 94 年之前的乡镇企业阶段；
• 94 年之后的土地城市化阶段；
• 13 年之后的人力城市化阶段；

中国在过去的 40 年间取得了巨大的成就，同时也埋下了一些有待后续解决的问题，例如政府和居民背负了过大的债务负担和风险；

六、债务与风险

截至 2018 年，中国的债务总量达到了 GDP 的 258%，这个数字相当惊人，已经超过了德国，达到跟美国相当的程度；

债务与经济衰退

债务负担过高时，在出现经济衰退时，整个经济就会变得很脆弱，进入崩盘的恶性循环；一是因为抛售资产导致资产价格暴跌，二是资产价格暴跌进一步引起信贷收缩，导致流动性紧张，人们更难借到钱，加重了债务负担；

债台为何高筑：欧美的教训

债务源于亘古不变的人性，人的欲望没有止境，因此人们会预支未来的收入作为当前的支出；如果是投资支出，那么这种预支是健康的，因为它会在未来产生更多的收入以偿还债务；但如果是消费支出，那么这种支出是不可持续的，它无法在未来增加收入；

资金供给与银行管制

资金的主要供给方是银行，因此资金供给的增加，通常源于金融管制的放松，即银行能够发放更多的贷款，从而增加了市场上的资金供给；

金融风险的关键环节是银行，因为资金是由银行提供的，其原因主要包括：

• 存在杠杆：银行在提供资金时，使用了杠杆，例如美国银行业的杠杆率约为 20 倍（欧洲更高，平均为 50 倍），即银行手头只有 5 元的本钱，但却做着 100 元的贷款生意；
• 周期错配：银行的存款和贷款之间通常存在错配，即吸收短期存款，发放长期贷款。虽然存款保险避免了挤兑风险，但现在银行有很多存款来自基金，而基金客户是不受存款保险制度的保护的；
• 房产过多：多数国家的银行信贷有大约七成为房产按揭业务，因此当土地和房产价格出现波动时，就会剧烈影响银行的信贷风险；
• 风险转移：金融衍生品让银行有机会转移手中的不良贷款，降低了银行风控的积极主动性，放大了风险；

国际不平衡与国内不平等

金融全球自由化让信贷不再局限于一个国家，而是变成了全球市场，大大增加了信贷的资金规模；

国际贸易的不平衡（贸易顺着和逆差），会导致出口方手头持有大量的美元。为了避免美元贬值，很多国家会使用手中的美元购买投资标的，例如美国的国债。这样又相当于将钱借给美国市场了，增加了信贷的资金来源；

如果穷人收入不足，就会需要从富人手中借贷维持生活，因此分配不均导致过大的贫富差距，也会造成信贷增加；

富人的钱花不完，穷人又没有钱花。如果富人的钱借给穷人买房的话，长期来看是危险的。因为买房是一种消费行为，它并不会增加穷人在未来的收入，因此如果有一天出现经济衰退，这种风险就会爆发；而且当过多的信贷投入到房地产行业时，也会挤占实体行业的可用信贷额度和成本，并不利于实体企业的长期健康发展；

实体企业投资需求不足

当一个国家的制造业出现转移外迁时，如果没有新的高端制造业进行补充，那么实体行业的投资需求就会下降；另外某个行业发展到后期，经常只剩下少量寡头。由于人类自私的天性，行业的集中度越高，那么行业的生产率增长会变得越慢，不利于保持行业的国际领先地位；

当一个国家的经济缺少增长点时，此时如果银行信贷宽松，资金供给过剩，会导致企业脱实向虚，将信贷资金投向资产市场，推动资产价格虚高，加剧社会的财富分化；

中国的债务与风险

从 2008 年开始，中国债务规模快速上升，直至今天。原本 2021 年中央痛下决心去杠杆，但无奈遇到新一轮疫情失控，导致整个社会经济迅速陷入危机状态之中。因此中央不得不放缓计划，并重新开闸放水。未来的路还很长，能否顺利过关，目前看来还是一个未知数。

截至 2018 年末，中国债务总量已经占到了 GDP 的 258%；这是一个非常大的数字，而且不同机构的占比跟发达有所不同，大致如下：

• 居民：54%
• 政府：51%
• 企业：154%，比例过高，原因在于中国资本市场不成熟，企业难以使用股权进行融资，只能通过借贷；

企业债务

国有企业：由于国有企业在中国占据很大的比例，因此国有企业的债务比例也很高，大约占到了 GDP 的 40%；多数国有企业的经营效率和利润率，都比民营企业低，但是因为有政府背书，风险低，银行特别喜欢贷款给它们，扭曲了资金在市场上的配置效率；

房地产企业：截至 2018 年，房产企业的债务占到了 GDP 的 75%，比例非常大。房企本身也多是高负债率经营，因此当市场出现收缩时，就会马上出现流动性危机，资金链断裂；房价连着地价，地价连着地方政府的财政收入。一旦出现危机，整个金融系统和宏观经济都会受到巨大的影响；

银行风险

只要有需求和利润，市场上自然就会有供给。地方政府发展经济的强烈动机，加上政府的信用背书，对银行来说，是一个低风险的资金需求方；老百姓想要买房，而房产的固定性和通用性，也让其成为一种优质的抵押物。于是大量信贷资源不断向地产和房产倾斜。

虽然中央出台各项措施，严格监控发放给房地产企业的贷款比例。但是由于有很大的市场需求和利润空间，各种影子银行业务层出不穷，以逃避中央的监管，例如银信产品、银证信产品等；

为了打击影子银行，中央于 2018 年出台了资管新规，有效减少了影子信贷规模。但也付出了一定的代价，即牵连到了很多有正常融资需求的中小企业；

化解债务风险

偿还已有债务

偿还债务有几种办法：

• 压缩支出：由于一个人支出是另一个人的收入，因此压缩支出会导致连锁反应，引发经济危机；
• 增加收入：短期内难以实现；
• 降低利率：可以减少利息支出，多出来的钱可以用来偿还本金；
• 增发货币：通货膨胀使得货币贬值，因此相同金额的债务变得没有原来那么值钱了；
• 债务转移：央行或政府收购债务，将债务转移到政府手中（即传说中的量化宽松）；
• 刺激经济：政府从央行借钱，增加自己的购买力，然后花钱做各种投资，购买社会上的各种服务和产品，例如搞基建，变相增加居民和企业收入；但如果政府从央行手上无限制的借钱，那么很快就会引发恶性通货膨胀；

限制新增债务

中国绝大多数债务都跟土地和房产有关，因此限制新增债务时，也需要主要从这两个方面入手；例如限制房价上涨、限制土地金融、限制政府的隐性担保等；但中国过去的经济高速增长主要依赖于负债和投资的增长，因此，当中央限制债务增长时，就不可避免导致经济增速下滑；

另外，中国非金融企业债务占到了 GDP 近一半比例，因此推动资本市场改革，让企业能够通过股权或债券融资，也是一项能够降低债务比例的根本性措施；但这项改革多年以来一直进展缓慢，其背后的根本原因在于中国的经济发展是政府和国企主导的，而决策者和风险承担者需要对等；因此只要我们没有改变这种经济模式，那么当前的债务局面，就比较难以改变；

依赖政府投资来拉动经济的模式，并不是万能的，能够带来的经济增长越来越有限，走到了一个瓶颈阶段；如何让市场在资源配置中，发挥更大的作用，也是近两年中央的一个改革方向；

小结

中国的债务问题与美国不太不同，它并不是金融投机导致的问题，而是由地方政府主导经济导致的资源错配和低效利用的问题；

地方政府主导经济的模式导致了以下问题：

• 无效投资：为了短期利益，不愿意让低效企业破产，而是通过贷款为其输血；
• 分配失衡：重投资，轻消费，导致居民收入不足，进而消费不足；
• 土地金融：依赖土地财政，过度举债；

七、国内国际失衡

自 2001 年中国加入 WTO 后，中国产品在全球经济中的占比开始变得越来越大。由于中国市场规模和产能巨大无比，中国制造业开始不断对其他国家形成冲击；

低消费与产能过剩

宏观经济一般由三驾马车拉动，包括投资、出口和消费。中国经济的一个特点是消费占比低。很大一部分产能是面向国际市场，而非国内市场；这跟中国政府的收入分配有关，地方政府将财政收入更多用于投资，而不是用于民生；

居民的消费金额 = 居民收入 - 居民储蓄；居民消费占 GDP 比例下降，包括两个原因：

• 居民收入占 GDP 比例下降了；
• 居民储蓄占 GDP 比例上升了；

居民高储蓄

中国的居民储蓄率很高，大约占到了 25-30% 左右，而欧美普遍都在 10% 以内；居民储蓄率居高不下，原因其实很简单，一是房价快速上升增加了购房成本，居民不得不多存款攒首付；二是教育、医疗和社会保障不足，老百姓不得不存钱来应对此类支出；

居民低收入

经营企业需要支付生产要素的成本，这些生产要素包括：土地（租金）、资金（利息）、人工（工资）；由于中国存在人口红利，但工业基础薄弱，地方政策重投资轻民生的政策导向，使得人工收益的增长速度低于资本收益；简单来说，就是政府和企业赚的钱更多，而工人赚的钱比较少；

由于我们经济和工业基础薄弱，想要后来居上，在初期省吃俭用是少不了的，因为这样才可以将更多的钱投入到升级设备，扩大生产规模的再投资中；这个模式在经济发展的初期是非常有效的，但到了后期效果就不好了，原因包括：

• 基础设施已经趋于完善，新增投资边际效益递减；
• 居民收入少，无法消化巨大产能；
• 贫富差距加大，不利于社会稳定；
• 多余产能出口时，容易对其他国家形成冲击，引发贸易冲突；

中央已经意识到了上述问题，因此在十九会议中，提出了新的改革方向，目标是增加民生支出，提高居民收入，控制房价，降低居民生活成本；其中一项重要的措施是要求中央和地方国有企业划转 10% 的股份给社保基金；

产能过剩、债务风险、外部失衡

投资能够带来的产出是有天花板的。当各行业百废待兴时，此时投资的产出最大。但如果已经进入发达国家的成熟阶段，投资的产出便要小很多。因为很多东西已经建设好饱和了，再投就过剩了；尤其是借钱投资，那么还会累积巨大的债务风险；

经济发展过于依赖外贸出口也存在很大的风险，因为其他国家的政治经济政策不为我们所控制。当其他国家出现政策波动时，例如反倾销、贸易战等，就会对我们的经济形成冲击；

中美贸易冲突

从 90 年代开始，美国在绝大部分时间里，都是进口大于出口，长期处于贸易逆差的状态中；但由于美国本身的经济体量也很大，因此该部分逆差并没有占美国 GDP 很大的比例；

08 年美国金融危机之前的那几年，刚好也是美国贸易逆差达到顶峰的几年。这并不是巧合，背后的原因正是由于美国高负债带来的繁荣。金融危机之后，美国便进入了艰难的调整阶段。

中国制造业的崛起，让中国在美国贸易逆差中所占的比例变得越来越大，双方不可避免会产生越来越多的贸易摩擦，因为中国制造的产品，越来越多的威胁到了原本由美国制造的份额；

就业与政治冲击

技术进步和产业外迁，让美国制造业在 GDP 中的比例变得越来越小，同时提供的就业岗位变得越来越少。就业关系着很多普通老百姓的生活，当他们失去自己的工作时，难会会将原因归结到是因为外国人抢了他们的工作。因此很多人就会支持贸易保护，而迎合这些民众的候选人便能够获得选票，特朗普的上台即是例子；

技术冲击

中国制造曾经是劣质产品的代名词，就像日本曾经所经历的一样。但现在这一情况也不复如此了。不管是工程领域还是基础科学领域，中国都取得长足的进步。虽然目前还没有超过美国，但已经超过德国和日本，位居第二位；

工业制造是技术创新的基础，没有工业制造，技术创新就不可能落地和迭代，这也是为什么所有的技术强国，也同时是制造业强国。制造业有很强的学习效应、集聚效应和规模效应，因此它是发展中国家赶超发达国家的最好切入点；

美国普通民众想通过技术封锁限制中国的发展，从短期来看，双方两败俱伤。美国失去了巨大的中国市场，中国失去了快速学习进步的机会；从远期来看，中国终将会慢慢实现国产化，实现对美国产品的替代；

再平衡与国内大循环

重投资轻消费会让中国严重依赖于出口来消费巨大的产能，但越来越多的贸易保护和摩擦，让这种模式变得不可持续。让国内的消费占比增长，替代国外需求，才是解决问题的根本措施；

想要让消费替代投资，成为中国经济增长的主要引擎，就需要改变地方政府的发展模式。由过去以投资为核心，转变为以民生为核心。让民众的生活有更多的保障，敢于消费。

当地方政府不再需要大规模投资时，自然也不再需要再依赖于土地金融获得资金，这样也能够稳定房价，让房价不会挤占民众的可消费金额；

另外通过完善资本市场，企业能够更多通过股权和债券融资，民众也有更多的机会参与投资和分享企业红利。转变过去以地方政府为投资主体的局面；简单来说，相当于藏富于民；

小结

过去改革开放后的四十后，我们并没有现成的路径可以抄袭。绝大多数时候，我们都是在摸着石头过河情况下过来的。我们之所以能够取得今天的成就，其实最核心的就是四个字：实事求是。在未来，我们依然需要把持这个原则，勇于试错，勇于调整，走出一条适合自己的道路；

八、政府与经济发展

市场经济理论算是舶来品，用它来研究中国经济，有一个意外的好处是很容易发现中国市场经济与发达国家存在诸多不同，存在的各种“扭曲”现象。但这种“扭曲”并不一定是坏事，很多时候它是中国根据自身情况进行的某种符合现实的尝试和探索。

目前我们对经济规律的了解，还是有限的，因此暂时还没有一套放之四海而皆准的解决方案。保持务实和开放的心态，实事求是的试错和调整，才是解决现实社会中具体问题的有效办法，而不是拿着某种理论，生搬硬套，削足适履；完善的市场机制在很多时候并非经济发展的前提条件，它跟发达的市场经济之间，更有可能是某种互为因果的关系。完善的市场机制并非第一天就会有的，它有时候是经济发展到某个阶段的结果，而不是原因。

地区间竞争

经济发展快与慢，背后的本质其实是资源使用效率的区别。生产相同的产品，资源使用效率越高，就意味着生产成本越低，产品越是具备市场竞争力。如何让人们不断提高生产效率？方法也很简单，即引入竞争。利用人的驱利性，实现优胜劣汰。

60 年代因为冷战需要，中国实施“三线建设”战略，将很多重要的工厂、科研机构分散到中西部地区，而不是集中在少数大城市里。该战略既为改革开放后，各地乡镇企业的崛起提供了人员和技术等基础，也为之后不同地区间的经济竞争提供了一个相对平均的起跑线。

乡镇企业的另外一个重要作用是培养了一批产业工人。由于乡镇企业可以让农民就近到工厂里面上班，大大降低了交通和住宿成本，让很多农民能够以较低的成本，改变自身的习惯和认识，接纳新的角色和身份；如果没有这个铺垫，00 年代之后愿意进城打工的人数就会少很多；虽然经济学家都知道工业产出要大于农业，但对于全国几亿农民来说，这种认知的接纳和行动，不是短期内就能够完成的。

中央实施以经济建设为中心的战略，在地区间竞争中体现为以地区的经济发展情况，作为官员提拔的主要指标。这种作法有利有弊。

好处：

• 能够调动地方官员发展经济的积极性；
• 也能充分发挥其更了解本地环境的信息优势，实现因地制宜；

缺点：

• 缺少淘汰机制，对于不作为的官员，没有个人损失；
• 由于升迁是零和博弈，容易产生以邻为壑的恶性竞争现象；
• 由于任期较短，容易产生一些卯吃寅粮，损害长远利益的行为；

政府的发展与转型

一个国家能够实现繁荣富强，跟是否拥有一个好的政府是密不可分的。事实上，越是富裕的国家，其政府扮演的作用也相应的越大，而不是越小。

很多国家之所以长期陷于贫穷，跟当地政府缺乏力量有很大关系，例如连社会治安都维持不了，更不用说发展经济了；

事实上政府的很多能力是在经济发展过程中不断锻炼出来的，而不是第一天就能够天然拥有的。一来能力需要时间积累和沉淀，二来也需要投入人力和物力，但政府并不是第一天就能够拥有大量的财政收入的，而是一个循序渐进的过程。

虽然法治很重要，但法律的制定和落地，是需要时间沉淀。但法治还未健全的情况下，一定程度的政府管制也是解决问题的一种有效办法。在不同的发展阶段，二者的作用比例不同而已。

没钱难办事，一个强有力的政府离不开足额的税收作为前提。但征税也是需要能力的。既需要一定数量的税收稽查专业，人员，也需要配套强大的信息系统。这些都非一朝一夕能够完成的。

由于征收个人所得税难度很大，因此中国税收的主要收入来源是增值税和企业所得税。前者占比 40%，后者占比 24% 左右，主要是因为这两种税的征收难度要小很多；

在市场机制还不完善的情况下，一个落后国家的经济能否发展起来，很重要的一点是取决于政府是否能够有力的弥补市场机制缺失的环节，让经济更高效的运转起来，提高资源的匹配和使用效率；

并不是每个国家的政府干预都取得了好的结果，成功的案例如中国、韩国等，但在东南亚、拉美地区也有很多失败的案例；

当市场机制、法制环境、资本市场等基础设施变得完善起来后，将资源集中到政府手中的旧模式，则很可能不再是最高效的办法，有可能此时将资源交由市场机制来匹配，由生产型政府转变成服务型政府，或许是更好的方案；

虽然转型服务型政府说来容易，但同样需要钱才能实现。当地方政府不再依赖土地金融时，如何获得收入来源作为补充，才是转型能够成功的关键。目前初步的设想是开征房地产税，以替代土地金融。但该政府影响面极大，还有待论证和试点；

发展目标与发展过程

对于发达国家来说，核心工作是探索和创新；但对于不发达国家来说，核心工作应该是学习他人成熟的经验和技术，而不是自己搞创新；因为前者投入产出比很高，后者很低；

中国经济的腾飞，并不一定能够在其他国家复制，因为我们有几个特点，并不是每个国家都拥有的：

• 土地国有制度，让地方政府拥有了启动资本；
• 控制能力很强的中央政府，能够控制地方政府的发展方向；
• 人口红利；
• 组织完善的官僚体系；

任何政策要有效落地，就不可避免要考虑到政策背后各种人群的利益。只有兼顾好这些现实存在的利益群体，才能减少政策的实施阻力，毕竟政治的本质是善于在各种利益间实现妥协，找到折中的方案；

经济发展不可避免会改变旧的格局，涉及利益的重新分配，因此发展过程伴随着各种冲突和矛盾是必然的。而政府的核心作用，就是化解和协调这些冲突和矛盾。通过设定发展的优先顺序，以及发展的节奏快慢，推动经济向前发展。

对于当前的中国，最重要的问题并不是我们的经济总量什么时候能够超越美国，而是我们是否已经准备好了进入下一个新的发展阶段的各种条件和基础了；

小结

当前经济学最大的作用是发现和提出问题，而不是解决问题。因为我们对现实的理解仍然还非常有限，因此解决问题的更好方法，是具体问题具体分析，在实践中小心试错，反复调整和改进；